省域国土空间规划中的自然保护地体系规划

      本文为中国城市规划设计研究院风景分院杨芊芊在“2020年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

演讲者 | 杨芊芊

中国城市规划设计研究院风景分院

缘起

规划体制改革以来，自然保护地体系引起广泛关注。中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出自然保护地体系可作为专项规划支持国土空间规划编制，省级国土空间规划审查要点中也明确指出要有“体现地方特色的自然保护地体系”规划内容。作为一个新的规划类型，目前尚无成形的技术指引。这次报告主要结合近年来风景院参与的自然保护地相关工作，讨论在这一规划领域的初步探索。

一、认识自然保护

自然保护地是一个熟悉的新概念。自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等既有保护形式均属于自然保护地范畴。建立保护地是世界各国保护自然的通行做法。据不完全统计，全球保护地大约占到地球陆地面积的12%，储存了至少15%的陆地碳。当然，保护地在保护生物多样性、促进人类可持续发展等的许多方面也发挥着积极作用。

自然保护联盟（IUCN）通过多年来对全球保护地的收集、论证、分析之后，对保护地下了定义，概括下来有几层意思：首先，保护地是法定空间，在这个空间里大家需要遵守法律约定；第二，从本质上说,这个空间是一种治理的类型，需要在既定的目标下实施管理，而非绝对的保护；第三，从保护对象上说，保护地既保护自然生态，也保护与之关联的文化特征，是一种广泛的自然的概念。

IUCN也对各国保护地设立的类型作出指引，提出不同管理目标下的保护地分类。在这套类型体系里，既有需要采取最严格的保护、维持无人状态的荒野保护区类型，也有像国家公园、自然景观保护区这类，在保护的基础上，鼓励多种形式的使用的类型，这些使用活动包括了科考、探险、多种形式的旅游休闲，甚至是可持续的农业生产活动。

在规划管理上，保护地通常采用分类+分区的组合模式来提高管理的弹性。以国家公园为例，国家公园处于第二严格保护的类型，但这不代表国家公园的全部范围都要按照一个标准来严格保护。通过科学的分区，可以把国家公园划分成不同使用强度的区域来进行管理，在保护和利用间取得平衡。

无论从属性特征还是规划管理来看，保护地本身是一个具有包容性而非排他性的事物，我们在规划中协调好保护和利用的关系实际也是在做保护。

我国自1956年设立了广东肇庆鼎湖山第一个自然保护区后，已发展出14种形式的保护地。截至2018年底，我国已建立各类自然保护地1.3万个，约占我国陆域国土面积的18%，海域面积4.6%。随着生态文明体制的改革，国家提出了要建设以国家公园为主体的自然保护地体系，标志着保护地体系化建设的全面开启。

这次体系改革主要是为解决过去保护地虽然类型丰富，但是管理混乱、空间重叠、历史遗留问题多样等的问题。改革后的保护地呈现一统三分的局面。一统是由林草部门实施统一管理。现有的保护形式整合成三类，也就是国家公园、自然保护区、自然公园三大类。分国家和地方两个等级来行使。同时，保护地内部统一成2个分区的管控，即核心保护区和一般控制区，核心保护区禁止人为活动，一般控制区允许有限的人为活动，也就是我们说的可以去开展利用活动的区域。

三个大类里，原有的自然保护区这一类型被完整保留下来，它保护我们国家各类典型的自然生态系统和生物栖息地。据统计，我们保护区的面积占到了陆域国土的15%，所以说它是一个起到基础性作用的保护类型。其它的保护形式都归为自然公园这个大类，下分风景自然公园、地质自然公园等等。这一类的保护地资源价值比较复合，兼有生态、观赏、文化和科学价值，官方文件里也特别提到，这一类的保护地是鼓励可持续利用的类型。国家公园是在改革之前没有的类型，它实际上是在现有的保护地中挑选出其中价值最高的来代表国家形象。

可以看出，我国这次保护地体系改革，无论从类型设置还是从分区设计上，都在向更科学、更合理的方向靠近。

二、专项规划的主要任务与技术路线

•专项规划应该如何做？

首先，我们去了解了关于保护地这一类规划的特点。总结下来，这类规划通常是：以资源分析为基础，判断资源价值，构建连续完整的保护空间，制定保护措施的一套编制思路。也就是去回答保护什么、在哪保护、怎么保护三个问题。怎么保护主要涉及专业领域的技术细节，我们认为在国土空间规划中，应该侧重对前两个问题的回答。

同时，我们梳理了国空规划指南里对保护地的要求。指南里明确提出了自然保护地体系位于生态空间之中，要“优先保护以自然保护地体系为主的生态空间”，明确各类保护地的“布局、规模、名录”。在资源要素保护中，也强调了结合自然保护地体系建设，“落实林地、草地、湿地等重要自然要素”的保护要求。此外，在指南其它部分里，我们也看到与自然保护地有关的内容，主要是对“自然景观资源”的保护，也就是以前我们说的“美丽国土”内容，要做好“保护、传承、利用、和价值的提升”。我们认为这几部分在专项规划中都要有所回应。

另外，我们研究了省级国土空间规划编制的技术路线。这套技术路线中，我们认为有三块需要把握的技术重点，分别是：以双评价为主的基础评估，保护与开发格局的构建，以及规划的传导协调。我们认为专项规划也应在这些方面与国土空间充分衔接。

基于前面的分析梳理，我们建立了专项规划的三个主要任务。

首先，我们需要立足保护专业的视角，去谋划长远保护珍贵自然资源的空间基础。保护地被认为是应对生物多样性丧失的关键工具，但现有的保护地制度在许多方面是不够的。尽管如此，发掘保护的潜在地区仍然重要。应从全面的资源分析入手，判断资源价值，识别出保护的重点、保护的空缺。考虑到很多地区还不具备设立保护地的条件，我们可以在规划中建立几个层次：对保护的空缺区域形成保护地建设储备库；储备库中，有条件设立保护地的纳入规划保护地名录清单进行管理；其它潜在保护空间，可结合主体功能区管理、空间用途管制等其它的规划管理方式予以保护。

第二，构建发挥保护地多元服务功能的空间结构。这是基于保护地具有保护和利用的双重属性来说的，也是对两山理论价值转化要求的回应。对保护地而言，它的利用和价值转化需要靠自然游憩、原生态产品输出、旅游服务等相关产业的支撑才能实现。而这些产业发展的载体不完全在保护地里。特别是这次三线调整的要求出台后，保护地被要求纳入生态红线，因此很多原本与保护地一体管理的名镇、名村、原生态种植区这些可以被利用的区域都被调出了保护地。面对这种情况，我们认为规划不能就保护地论保护地，应在开发与保护相协调的更大视野中，去优化保护地的内外关系，重新激活多元服务功能的发挥。

第三，立足国土空间“一张蓝图”，建立专项规划横向衔接与纵向传导的有效方式，在多部门、多专业间做好规划衔接和协同。由于保护地的事权在林业部门，专项规划应协调落实好部门的发展目标、指标等约束性要求，纳入国土空间的传导机制中。此外，站在保护与开发相协调的全局视野中，还应就交通、旅游、农村等问题与其它相关部门协调利于协同发展的预期性要求。

通过前面的分析，我们形成了专项规划的技术路线。前半部分对应任务一，谋划保护空间基础。分析资源本底，判断资源价值。根据保护地既要保护自然生态又要保护自然景观两个方面的要求，把资源价值进一步分解为生态保护价值和美丽国土价值两条主线来综合判断。后半部分对应任务二，建立发展空间格局。一方面建构保护地自身体系的发展格局，落实指南中分类、规模、名录等规定要求，另一方面站在全局的视野里，考虑保护地与外部景城融合的发展格局。在过程之中，与多个专业充分借鉴、衔接，将规划结果与林业部门对接协调，落实到国土空间规划的传导机制中。

专项规划技术路线

三、案例实践

项目组在江西省开展了专题研究。我们首先去了解全省资源的基本情况。概括为：身居内陆、三面环山。一江穿省、五水入湖。山地、森林、河湖是这个省份的优势资源，全省森林覆盖率近70%，位居全国第二，还拥有中国第一大淡水湖鄱阳湖。

该省的保护地建设有几个特点。首先，点多量少、分布细碎。保护地数量是全国平均数的2倍多，总面积只有全国平均数的2/5。国家级保护地总数量略高于全国平均数，而总面积是全国平均数的1/5。其次，北多南少、城景共存。北部都市发展区保护地密度较高，南部山地丘陵地区保护地密度反而低，一定程度上反映了城市对保护地的需求。第三，山多林多、湿地欠缺。保护区和森林公园的数量和面积比重较大，湿地的保护率不到50%。

• 如何谋划保护空间基础

我们按照技术路线，首先进行生态保护价值评估。就保护地而言，生态保护价值主要从几个方面去考虑：重点保护物种分布、重要生态系统分布、生物多样性集中区。关于生态保护价值的评价原理和方法并不复杂，我们在研究中主要面临基础数据缺失和不够的问题。因此我们结合可掌握的资料，整合相关规划研究，形成分级评价。

我们提取《国土空间双评价》中有关“生物多样性维护”的分析，作为评估的基础，融合《生态保护修复专题研究》关于动物迁徙廊道的模拟预测，加强对物种栖息地的保护，将评价结果与林业部门主导的“省生物多样性关键区”研究、《中国生物多样性保护战略与行动计划》中“生物多样性关键区”进行比对和校核，最终形成了我们的分析。同时，我们初步摸索了关于景观美学评价的方法，通过地形起伏程度、林木混合程度、特殊地貌分布、风景水域分布等因素来判断，这些地方往往是产生自然美景机率较高的地方。

• 如何构建发展空间格局

我们结合生态保护与美丽国土的评价分析，形成了以四条主要山脉和以浅山、河流水网为主的保护地发展空间结构。类型上，建议该省发展以森林、湿地类自然公园为主的自然游憩网络，发挥它们数量多、网络化的生态和服务优势。对于自然保护区，鼓励在现有保护空间基础上进行整合、联通、扩化，更为完整地保护重要的生态系统。

在保护结构中，我们依据天然林、湿地等要素的保护空缺分析，形成保护地发展储备库，落实未来建设重点区域。增量之外，我们在主要城市周边，筛选出一批具有提升潜力的自然公园，作为全省自然公园建设示范点，进行环境品质提升和设施更新，探索生态价值转化的路径。

考虑到旅游业发展可能会给保护地带来的建设压力，我们布局多层级的旅游服务城市，合理疏导。另外，在县城层面，我们通过保护地与城市建成区空间关系的分析，筛选出一批山城、湖城关系优越的县城，作为风景县城来培育，引导这些城市在下一步城市设计中，着重优化城市形态和绿色空间，引山色入城，引水流润城。

我们还关注与保护地空间关系密切的村庄，回应因为生态红线被调出保护地的产业空间问题。拟在省内推动100个自然保护地融合发展示范村的创建工作，各地市可结合名镇、名村、重点扶贫村等资源，向省部门申报。在下一步的村庄规划中，我们也希望这类村庄可以作为一种特色的类型单独考虑。

利用旅游出行轨迹大数据，结合《综合交通专题研究》，我们拟定省内风景道提升线路，依托自然河流、山脉、历史古道、国家森林步道等的线性绿色空间，拟定三类自然游憩线路，串联风景旅游资源和旅游服务城镇。

通过保护地内外空间的优化，我们建立了以环城自然公园为引领，以四山自然保护区为基础，融合了100个自然保护地发展示范村、13条自然游憩线路、35座风景旅游城市的全域保护地发展空间格局，充分调动保护地内外资源。

• 如何协调传导与衔接

我们建立了县域保护地发展优先级的评定。通过资源价值分析与现状保护地分布情况的比对，判断保护地建设的总体情况。现状建设对热点地区覆盖较少的县，即是未来保护地建设的优先县。各县在全省自然保护地建设总量目标下，依据发展优先级，安排下一步保护地建设工作。这个优先级的评定，也作为主体功能区优化的条件之一。

最后，我们鼓励自然资源条件较为优越的市、县，将“自然保护地热点地区”评价融入市县国土空间规划“双评价”体系，特别是加强对本地特有物种、动物迁徙廊道、美丽国土等方面的细化评价，前置对保护地建设的考量。

项目组：邓武功、杨芊芊、宋梁、吕明伟、于涵、康晓旭

指导总工：束晨阳

报告整理：张园.

2020年中国自然保护地十件大事

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